浙江峻德律师事务所许学龙

引言：

PPP模式最早产生于20世纪80年代的英国，在澳大利亚、欧洲、加拿大和许多其他国家得到了广泛的应用。如果以1984年深圳沙角B电厂BOT项目作为我国现代意义上首次以PPP模式尝试的话，那么很长时间内，PPP模式对我国而言，仍然是一个相对较新和陌生的新生事物。

2013年初，在国家发改委和财政部的大力支持下，亚洲开发银行开始在我国境内新一轮的PPP推广活动，使我国的PPP迎来新一轮的发展机遇期。2014年5月，国家发改委发布了首批鼓励社会投资的项目80个，涉及交通、信息、清洁能源等五大产业，总投资近万亿。12月，财政部印发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》【财金（2014）112号】，借着政策法规的制定，技术援助，专门机构组建和示范项目筛选^([1])等工作的大规模开展，“PPP热了”，有人把2014年定为PPP元年。2015年4月25日，随着国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称管理办法）的发布，在基础设施领域开展政府与社会资本合作的PPP模式已经上升为国家创新战略，难以数计的PPP项目纷纷推出和落地，我国的PPP发展进了快车道。

如今在中国，PPP已经是个无需写出英文全称和中文解释的“明星缩写”了。PPP也有“3P”的昵称。足见PPP不仅已登大雅之堂，而且深入坊间百姓。

笔者最近参与了“海宁路仲古镇保护性开发”的PPP项目的法律咨询服务工作。在边学习边服务的过程中，对PPP模式当今的法规现状，难点及困惑的思考和探究。诚如清华大学土木水利学院管理系教授PPP研究室主任王守清博士所言“中国的PPP还只是个蹒跚学步的小孩，将来还会面临诸多‘成长的烦恼’。中国PPP要想不断进步和发展离不开一点一滴的探索和基础性工作，需要参与PPP的各方人士持续的努力和推动”。为此，笔者将思考的问题整理成文，以资借鉴。

关键词：PPP模式.现状.法律问题思考.立法建议

一、PPP模式概述

1、PPP的概念

PPP模式，即Public—Private—Partnership的英文缩写，简称PPP。是由英国于1982年率先提出的一个概念，根据其英文名称可理解为“公私伙伴关系”，即指政府公共部门与私人组织之间为提供公共产品和公共服务，而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系。其显著特点为公共部门与私人组织互相取长补短、共担风险、共享风险的伙伴关系机制。因此PPP模式亦可理解为任何一种由公共部门和私人组织之间达成特许经营合同关系的统称，即公共部门将某项公共产品或服务外包给私人组织的一种形式，PPP模式的提出和应用，反映了公共产品和服务在生产方式上的一种理念创新。

2、我国关于PPP的定义

2.1、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》[财金（2014）76号]定义为，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”，及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监督，以保证公共利益最大化。

2.2《管理办法》定义为：基础设施和公用事业特许经营是指政府采用竞争方式依法授权中国境内外法人或其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公共事业并获得收益，提供公共产品或公共服务。

由此可见，我国政府部门的规章，对PPP模式的定义，在侧重点上也是有所区别的。

3、PPP模式的分类

基础设施特许经营形式很多，按不同的角度如项目融资、资产形成、经营目的等归纳就有不同的分类。从我国目前PPP模式实际应用情况看，主要分为：（1）新建造的设施模式，包括BOT(建造-经营-移交)；DBTO(设计-建造-移交)；BOO(建造-拥有-经营)等七种模式。（2）已建造设施模式，包括SC(服务外包)；MC（管理外包）；O&M(经营和维护)三种模式。（3）改建的设施模式，包括LUOT(租赁-更新-经营)；PUOT(购买-更新-运营-转让)；PUO(购买-更新-运营)三种模式。

二、PPP模式在我国受阻的原因分析

我国改革开放三十多年，经济上突飞猛进，国力发生了翻天覆地的变化。但PPP项目在我国同样落地三十多年，这样一种能够给政府和私人组织带来“双赢”，能够给社会公众带来更多更好服务与产品的创新模式，为什么既得不到政府的重视和推广，也得不到私企投资人的踊跃参与呢？究其原因，笔者认为有以下因素：

1、政府部门层面有五个主要原因

1.1、任何PPP项目均涉及到原来由政府各部门大包大揽的基础设施和垄断行业，动了既得利益集团的“奶酪”，所以政府各部门或既得利益者们不愿意，也没有积极性。

1.2、怕惹事。我国公私协作非常鲜明的特征，是政府对公私协作始终抱着实用主义的态度，受政府融资难易驱动，政府融资困难时，即大力鼓励民间资本参与基础设施投资，一旦政府部门资金缓解或有融资渠道，政府部门就选择“单干”^([2])。内在原因是怕引入私人组织后，在价格上涨、服务或质量下降等情况下，背上“官商勾结”“利益输送”的骂名。

1.3、国进民退。尽管官方公开宣示的政策允许民营企业的存在，甚至高层试图鼓励社会资本继续扩大投资，但在行业准入、项目审批和金融支持等操作层面实际上越来越明显地对民营企业和私人组织产生挤出效应，尤其在2008年国际金融危机发生以来，我国为应对危机的四万亿财政刺激计划中，大量的政府财政注入非完全竞争的自然垄断行业，导致我国的“公、铁、基”，水务，燃气等领域，市场化改革不进反退，国进民退卷土重来^（[3]）。

1.4、理念错误。PPP模式简单来说就是公私合营模式。其特点是将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与企业建立起“利益共享、风险共担、全程合作、携手相伴”^（[4]）的“婚姻关系”.其核心理念是,公共产品和服务引入私人组织提供机制着眼于公共产品的提质和服务效率的提升，最主要目标是向“小政府，大市场”的公共治理结构转变；从而达到减轻政府的财政负担，减少社会资本的投资风险的目的。但我国各级政府没有接受这套理念，而是把公私协作变成为解决融资问题的实用工具。

1.5、能力建设不足。据亚洲开发银行于2011年委托调查的关于PPP模式在基础设施领域运用环境的一份研究报告中，对中国在内的11个亚太地区发展中国家，在PPP项目长期可持续性的专项能力指标评估结果显示，中国与公共部门能力相关的两个指标中排名靠后。现实中，各地方政府涉及PPP项目均聘请第三方专业机构担任政府方顾问，也佐证了能力建设的不足。由于缺乏专业培训，使涉及PPP项目的公共部门不知所措。因此公共部门的能力薄弱仍然是当前制约我国PPP可持续发展的“短板”。

2、从投资人角度来看有三方面原因

2.1、法律缺位。我国至今还没有制订规范和调整PPP专门法律。为民营企业进入和参与基础设施和公共服务提供和建立有激励效果的制度预期。现有的法律体系，都是有各部委办的规章和地方立法的方式发布，法律位阶低。而且各种规章和地方立法与我国现行法律之间冲突、矛盾、僭越等现象屡屡发生，使投资人无所适从。因此，如果我国的法律及司法无法给投资人清晰，稳定的制度预期，在拥有公权力的政府所公布的鼓励社会资本投资的PPP项目提议中，很难获得民营企业的信任，引发投资人的兴趣，更何况，中国人在传统上素有“民不与官斗”的思维。

2.2、统筹管理部门缺失。国际上，许多国家都设立了类似于韩国的公共和私人基础设施投资管理中心，负责对PPP项目的审批，指导，培训，监督和管理，但我国至今还没有明确设立统筹管理部门。一个PPP项目方案，从项目立项→物有所值论证（VFM）→财政承受能力论证→签订合同→土地转让→环境评估→各部门的相关审批手续。由于政出多门，导致审批环节复杂，时间长，成本高，使投资企业望而却步。

2.3、对PPP理解不到位。由于PPP项目涉及政治、金融、法律、土地、环境、技术等多个领域，本身具有长期 性和复杂性，再加上政府处于强势地位，使私营企业是否与政府“联姻”望而生畏。

那么，从2014年以来，为什么“PPP又热了”呢？主要动因是以下因素：

1、政策推动。2012年十二大以来，新一届政府提出了“不断改善民生”；“促进社会公平正义”；“加快建设创新新型政府”；“把错装在政府身上的手换成市场的手”；“简政放权”等执政理念和主张的政治背景下，各级政府都在转型。

2、防范金融风险。有学者推算，我国地方政府负债30万亿，^（[5]）极易引发金融风险，为了防范系统性风险，中央采取了一系列限制地主政府负债的措施。因此，借PPP模式纾解地方债务压力是最直接的动机。

3、改善民生。提升公共产品质量和服务的供给效率，让人民群众有获得感，是政府执政的根本目的。

由此可见，我国新一轮PPP热潮，是在强调控制地方政府债务，激发社会资本活力，推进供给侧改革的大背景下，掀起的一场基础设施和公共服务领域的革命。作为体制机制创新的PPP模式有利于充分发挥市场机制作用，提升供给质量和效率，实现公共利益最大化。

三、特许经营协议的性质

公私合作下的契约（合同）是行政合同还是民事合同，迄今为至仍未争论出一个无争议的明确标准或公论。许多国家都各自作出规定。因此，厘清我国特许经营协议的性质，才能够明晰履行过程中争议的解决方式，不至于在争议发生时无所适从。

1、国际立法例

在国际上，对公私法去分比较明显的大陆法系国家，如法国、德国一般把PPP协议归类于行政合同范畴，受行政法的调整。而在英美法系国家，由于公私法区分不是很明显，通常认为PPP协议是政府与私人之间签订的政府契约，原则上适用私法的调整范围，中国香港亦是。

2、我国对于特许经营协议在学术界亦存在两种不同观点

2.1、持行政合同论的理由在于：（1）协议一方当事人是行政主体，双方法律地位不平等。（2）政府享有维护公共利益所必要的特权，双方权利义务不对等。（3）协议的主要内容规定有政府授予私人投资者某些特权和优惠政策，一般属于公法调整的范围。（4）协议的标的具有特殊性，是专属于政府管理范围内的公共基础设施的建设和经营权。

2.2、持民事合同论的观点认为:(1)特许经营合同作为一种规范特殊领域投资方式的契约，本质上讲政府是以特殊的方式参与民事活动，其实质是行使所有者的经济职能，而非行政权利。（2）虽然特许权本身的授予是一种行政行为，但特许权协议的签订仍应遵循协商一致，意思自治，平等互利的民事法律原则。（3）行政合同论将增加私人投资的风险，不利投资环境的改善。（4）特许权协议的民事合同在世界上已得到广泛认可。

3我国现行法律、法规对特许经营协议的规定

3.1、我国现行法规、政策把特许经营协议争议认定为民商事法律关系，发生争议可提起民事诉讼或仲裁。^（[6]）

3.2、六部委联合颁布的《管理办法》，对特许经营权协议的性质只字未提。只是规定在发生争议时应当协商或调解。^（[7]）并没有对协商或调解没有达成一致如何处理做出规定。但是，第51条却规定：特许经营者认为行政机关做出的具体行政行为侵犯其合法权益的有陈述申辩的权利，并可以依法提起行政复议或行政诉讼。

3.3、现行《行政诉讼法》规定，把基础设施特许经营协议发生争议定性为行政法律关系，发生争议提起行政诉讼^（[8]）

4、笔者观点

4.1、目前来看，因为《行政诉讼法》的法律层级最高，在没有新的特别法出台之前，特许经营协议只能按行政合同认定。

4.2、然而，把特许经营协议认定为行政法律关系，阻碍了社会资本参与PPP项目的积极性，不利于PPP模式的推广。这种规章与《行政诉讼法》之间的矛盾也导致了PPP项目中社会资本退出路径的尴尬。因此，把特许经营协议定性为民事合同性质，通过民事诉讼解决争议问题，具有现实的必要性和可行性。

4.3、本质上，特许经营协议是具有私法性质的行政合同。众所周知，民事合同为行政合同的基础，行政合同是受契约自由和依法行政两大公私法原则共同约束下的法律行为。因此，在特许经营协议签订履行过程中，尽管仍必须尊重意思自治、协商一致、公平自由等民事法律原则，但是行政主体一方在签订履行行政合同的权利并不能完全享有私法意义上的契约自由原则，对于行政主体而言，须受到公法上依法行政原则的限制和约束，并不能随心所欲。比如，在合作方的选择，必须采用公开竞争的方式，选择在投资、补偿、转让价格方面，也受到行政内部诸多规制的约束。当然不可否认的是，实践中该类行政合同具有较强的私法性质，行政主体在行政合同中的权利越来越受到私法原则的限制。比如，违约或终止合同，也要赔偿合作方因此受到的损失。据此，笔者认为，在特许经营协议签订时出现争议，除行政主体方限制性选择方式或违反行政法的具体行政行为造成侵权损害，可以进行行政诉讼外，合同条款的争议或履约争议，原则上应按照民事合同认定进行民事诉讼。行政主体需放弃在行政权力上的豁免权。

四、PPP民间自提的困惑

笔者接触并服务的PPP项目，最初由民营企业向政府提出PPP方案，申请政府立项审批，但被政府拒绝，理由是：没有法律依据，也没有先例可循。针对民间自提PPP项目是否可行？笔者从法律和实践中去搜寻，发现政府答对了一半。根据《管理办法》第9条规定：县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等提出特许经营项目实施方案……。由此可见，民间自提PPP项目在政策上留出了空间，只不过具体操作细则没有明确规定，在全国也没有先例。此后，经过多次与政府沟通协调，现在该项目由政府牵头以PPP方案立项审批。那么，民间自提的可行性究竟如何？

1、民间自提的特征。民间自提是基础设施PPP项目初始发起的一种方式。根据世界银行下属机构的专题报告，其特征和含义是：（1）没有被邀请投标的提议。（2）可能不在政府预算或政策框架范围内。（3）项目需求及目标尚未被有效识别。

2、国际实践。在澳大利亚、韩国、智利、阿根廷、菲律宾、台湾等国家和地区，已经存在许多民间自提的项目实践。像台湾地区民间自提的占PPP总项目的10%左右。像智利和韩国政府为鼓励民间自提，在正式的招标过程中对原始项目发起人给予一定的奖励。有些国家（如阿根廷、意大利、南非）甚至规定对原始发起人如投标失败则给予开发成本上的补偿。

3、民间自提的争议。民间自提项目中，私营投资企业以自提的形式发起PPP项目，以期望避免激烈的竞争过程，顺利获取项目。通过自提方案，如能成功获得排他性的谈判地位。私营企业通常可以直接与政府就项目方案进行闭门式谈判或磋商，进而获得更优惠的合同条件。由此，围绕民间自提是否可行，也引起争议不断。但公众普遍认为，民间自提项目往往会带来某些特殊利益的输送，容易滋生腐败。因为项目以排他方式与原始发起人进行谈判，投资人的选择过程缺乏足够的透明度和竞争。因此，许多国家干脆把民间自提拒之门外。当然也有许多国家非但鼓励，而且还给予奖励或补偿。但持开放态度的国家有一点是相同的，即民间自提方案必须经过公开招标方式选定，以提高交易透明度和公平性。

4、民间自提的优势。PPP项目民间自提具有独特的创新性，对于激发民间投资活力是一种很好的机制。对政府的基础设施公益事业的建设发展是一种有益的补充。据世界银行在2008年3月份发布的一份针对非洲吸引PPP项目投资工作指引中这样描述“自提PPP建议的私人部门常常靠新颖的项目概念直接找到政府部门，这样的提议能引入具有创新性的项目，尤其是对于缺少发展项目能力的政府来说很有帮助，他们能够对实现基础设施建设目标起到重要的推动作用”^（[9]）。

5、我国民间自提的困境

5.1、法律层面还缺乏专门法的明确规定，操作层面也缺乏具体的规则或指引。

5.2、程序上的困惑。按《管理办法》的规定，尽管民间自提是被允许的。但对私营部门而言仍有不少困惑。（1）项目建议书提交至政府那个部门？（2）项目建议书需要涵盖什么内容？PPP方案前期需要通过什么论证或评解？（3）政府对民间自提项目决策过程的时间如何安排和控制等等。

5.3政府层面的困惑。由于没有明确的政策和具体操作规则，作为政府部门也犯难。（1）怎样进行招标，投标程序怎么确保公平？（2）一旦原始发起人未中标，是否给予补偿？（3）项目的审批、规划、土地、环评、财政资金如何进行协调？（4）项目获批后如何做好监督管理和执行？等诸多问题。

面对民间自提项目的众多问题和困惑，笔者建议：其一，在我国今后的立法过程中持开放态度，并做出相应的制度设计。其二，在实际操作层面由统筹机构制定相应的实施细则或操作指引。

五、特许经营权的效力

任何形式的PPP项目均涉及到融资，而融资过程中往往又会涉及特许经营权的质押问题。

1、特许经营权的概念和性质

1.1、概念

按照国际特许经营协会的定义为：是指由权利当局授予个人或法人组织的一项特权，是特许人和受许人之间的契约关系。在我国特许经营权指：依据特许经营协议，在特许经营期限内授予投资人或经营者，在特许经营范围内投资、运营、维护基础设施项目并依约定取得收益的权利。^（[10]）

1.2、性质。按照《行政许可法》的规定^（[11]）基础设施特许经营权是一种行政许可。

2、特许经营权质押的效力。关于特许经营权是否可以质押的问题，尽管我国2007年10月1日起生效的《物权法》第223条第七项规定，其他财产权利可以出质，但其他财产权利指什么没有明确。由此造成该问题一度成为法学界、司法界争论不断的问题。在2012年，福州市中级人民法院（2012）榕民初字第661号民事判决落槌后，该争议划上了句号。该案法官判决的主要理由是：（1）污水处理项目特许经营权质押实质上系污水处理项目收益权的质押。（2）污水处理项目收益权虽系将来金钱债权，但其行使期间及收益金额均可确定，属于确定的财产权利。（3）根据《物权法》的规定，污水项目收益权系基于提供污水处理服务而产生的将来金钱债权，依其性质应归属于可出质的“应收帐款”的范畴；因此，作为特定化的财产权利可以出质。由此，司法实践中，已将污水处理权、排污权、公路收费权等特许经营权利的质押均认定有效。

3、特许经营权质押的公示。按照《物权法》第228条规定，质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。实践中为中国人民银行。

六、推进PPP模式，法律不能缺位

综合上述以及未提及的诸多问题，归根结底的原因就是我国还没有一部专门的法律来调整和规制PPP模式。因此，立法迫在眉睫。

1、国际上PPP立法借鉴

国际上针对PPP模式都已经建立起适合本国国情且相对完备的法律体系，如英国、美国、澳大利亚、加拿大、韩国、日本、台湾等。

1.1、英国，英国没有针对PPP模式专门立法。但英国政府有一套良好、成熟、完整的政府采购法律的规范体系。PPP项目通过相关的公共采购法律，包括公共合同法和公用事业机构合同法和一系列财政部的政策加以调整。其中最重要的是英国财政部颁布的标准化合同。

1.2、韩国 ，与英国无专门PPP立法相反，韩国于1994年8月制订了《民间投资促进法》用于规范本国或地区的PPP项目。该法的最大特点是专门成立了民间投资项目委员会，类似于PPP管理中心，代表政府统筹协调PPP项目的所有事务。

1.3、台湾 ，台湾为鼓励民间资本参与基础设施建设，采用综合立法的方式。于2000年1月制订了《促进民间参与公共建设法》。该法案详细规定了涉及PPP的各个方面，对我国的立法具有借鉴意义。

1.4、香港  香港的立法模式颇有特点。既非英国无专门法律模式亦非韩国、台湾采用专门立法的模式，而是采用一种折中模式，即针对单个PPP项目由政府制定法例的立法模式。

2、我国PPP的立法现状

至今，我国还没有针对PPP模式制订一部专门法或特别法；现有的法律体系架构，都散见于各部委办的行政规章和地方性法规以及政府规范性文件。既多而杂，且杂而乱；既层级低又效力低。更要命的是，制度设计还有空白，规章之间冲突矛盾突出（因各部门各司其职），与现有法律“打架”，“撞车”频发。由于PPP模式涉及的当事方众多，法律关系复杂。因此，为了使PPP模式导入健康发展的轨道，急需权威的、统一的法律来进行规范和调整。

所幸的是，由国家发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》曾列入“十二五”立法计划。据媒体报导，该法律草案，在2014年底已经过八次修改讨论，现在草案已经从第二类变更为第一类“条件比较成熟，任期内拟提请审议的法律草案”。曙光在眼前，让我们拭目以待。

3、立法建议与立法需解决的问题

3.1、立法模式。由全国人大常委会制订一部部门法或特别法。并与国家发改委、财政部出台的示范文本或指引相结合。统一规范和调整PPP模式，清除PPP模式的现有法律障碍。

3.2、扩大PPP法律的适用范围。根据《市政公用事业特许经营管理办法》，只规定了城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用行业实施特许经营，除此之外，其他行业是否可适用并无规定。因此，笔者认为PPP立法应扩大法律适用的范围，包括铁路、公路、隧道、民用机场、港口公用码头、城市地铁、轻轨、能源（电厂、水厂）、“三废”处理，以及文化、体育、教育、医疗卫生、养老等项目均可适用。

3.3、明晰PPP法律关系性质。PPP模式下特许经营协议的定性事关当事各方权利义务的设定，也事关争议解决的方式和管辖。因此，只有明确界定法律关系性质才能打通政府和私营企业无所适从的“瓶颈”。笔者建议，将特许经营协议归类为民事合同范畴，适用民事诉讼法的规则。

3.4、确定PPP的具体模式。在国际社会实践中由于PPP的形式众多，哪些可以适用，哪些不能适用，由于没有明确的规定，也使地方政府为难。因此，在PPP立法中需要对于具体适用模式做出明确的规定。

3.5、明确PPP的甄选程序。根据《招标投标法》第10条的规定，在工程建设项目上仅设定了公开招标和邀请招标两种形式，而对工程建设项目采用PPP方案时就遇到了法律障碍。现实中，各地政府为创新在落实建设工程PPP项目时，往往绕开法律，采用变通的竞争性谈判方式，以应对现实需要。反观《政府采购法》第26条规定，政府采购可以采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，显得灵活性很大。因此，PPP立法应参照《政府采购法》的规定，可采用多种方式甄选确定合作伙伴。

3.6、建立国家统筹管理机构。对于PPP这种专业性强，涉及面广的投融资模式，单靠一部门之力难以完成项目落地。现实中，由于项目审批程序混乱，规章之间往往不衔接或有冲突，不同机构之间各自为政执行政策不统一，使项目增加了许多难度和不确定性。因此，立法中应设置一个跨部门的统筹管理机构，并明确其职责，以负责全国或省级范围内PPP项目的审批、评估、融资、技术支持，以及政策制订，部门协调，监督管理，统计分析等职能。

3.7、疏通与其他法律的衔接。由于PPP模式是一套突破传统的制度创新，且涉及部门众多，必然会产生与其他部门法之间的冲突和矛盾问题。因此，为避免产生法律“打架”，立法中必须疏通与其他法律之间的冲突，需要与之衔接的部门法包括但不限于：政府采购法，招标投标法，预算法，土地管理法，城乡规范法，国有资产管理法，担保法，价格法，环境保护法，物权法，公路法，铁路法，电力法等等。

3.8、采纳民间自提。立法中采纳民间自提方式，激发民间资本投资活力，也符合我国的“双创”战略。

4、法律人不能缺席。PPP热正在全国形成，项目需求不断增多，规模不断扩大。第三方咨询机构参与PPP全程服务已经成为地方政府推动PPP项目的标配。但是，在这个舞台上，律师的参与度明显不够。这一方面反映了地方政府对PPP项目本身应该有的法律需求和法律意识不匹配，另一方面也反映了律师自身适应市场需求的努力不够，知识能力不足。

七、结语

◆本文归纳的在法律层面和社会层面的诸多问题，仅仅是PPP模式大框架内的冰山一角，期待更多的律师或从业者献计献策，点滴之水，汇成江河。在我们呼唤“顶层设计”的过程中，使PPP的法律体系日臻完善。

◆可以预见，在未来相当长的时间内，我国乃至全球基础设施的建设和改善需求将持续旺盛，PPP模式的应用将愈发广泛。但良好的法律和制度环境，包括法律体系的完善，管理机构的设立和能力建设，政府契约精神和诚信体系的构建等等，这些条件的成就会促使PPP模式在我国的发展步入成熟期。

◆既然，我国已经把PPP模式作为国家的创新战略，也引起了政府的高度重视，并为PPP模式在我国的健康发展提供法律和政策层面上的支持。在此背景下，应该是中国律师业务发展的一个机遇，法律不能缺位，律师更不应该缺席。律师对PPP的参与和研究，就具有现实意义和积极意义。

参考书目：

1、江必新主编《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》 中国法制出版社出版  2015年1月第1版。

2、黄松有主编《中华人民共和国物权法条文理解与适用》 人民法院出版社 2007年3月第1版

3、周凯波主编《中国政府和社会资本合作（PPP）政策法规汇编》法律出版社 2016年1月第1版

4、《PPP示范案例的机理分析与法律适用》何春丽著法律出版社  2016年6月第1版

5、《PPP革命—公共服务中的政府和社会资本合作》 [英]达霖·格里姆赛，[澳]莫文·K·刘易斯著 济邦咨询公司译  中国人民大学出版社 2016年4月第1版

6、《基础设施PPP与操作实务》济邦咨询有限公司组织编写  化学工业出版社 2016年5月第1版

7、《PPP项目合作治理及其互动机制研究》任志涛著 化学工业出版社 2015年9月北京第1版

[1] 财政部于2014年11月推出示范项目上（第一批），2015年9月推出206个示范项目（第二批），发改委于2015年7月公布了13个PPP示范案例。

([2])引自国内知名的专业从事ppp咨询机构济邦投资咨询有限公司总经理张燎《PPP呼唤顶层设计》一文。

([3])引自济邦咨询公司总经理张燎《PPP梦想如何照进中国现实》一文。

([4])摘自王才良律师《PPP模式法律不能缺位》2016年9月5日博文。

（[5]）谨引自百度搜索《再分析我国地方政府债务情况》，天涯论坛2016年11月2日发布。

（[6]）见财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】111号）第28条规定，在项目实施过程中按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商一致的事项；依法申请仲裁或提起民事诉讼。

见国家发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中规定，就争议解决的方式规定为仲裁或诉讼。、

见《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第22条规定：项目实施机构中标、成交，社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的，可以依法申请仲裁或提起民事诉讼。

（[7]）见《管理办法》第49条规定：特许经营权协议履行发生争议的应当协商解决，协商一致的应当签订补充协议并遵照执行。第50条规定：就特许经营权协议中的技术问题发生争议的，可以聘请专家或第三方机构进行调解，调解达成一致的，应 当签订补充协议并遵照执行

（[8]）见《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定：公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行，未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，提起诉讼人民法院应当受理。

[9]引自济邦咨询公司经理由雪峰《国际PPP立法镜鉴》一文

（[10]）引自《中华全国律师协会律师办理基础设施特许经营法律业务操作指引》

（[11]）见《行证许可法》第12条第2款“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可。”