——当事人对交通事故认定书不服，有权提起行政诉讼

浙江峻德律师事务所 李应龙

 

一、问题提出

在承办交通事故案件中，笔者经常碰到当事人对事故责任认定书不服并提出质疑，这些质疑，有对事实认定的质疑，更多的是对责任划分的质疑，甚至部分当事人要求提起行政诉讼。关于事故认定书是否可以提起行政诉讼，虽学理上可诉和不可诉两种决然对立的观点，但人民法院在司法实务中均以交通事故认定书不属于具体行政行为而不予受理。

2014年11月1日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》通过，并决定自2015年5月1日起施行。修订后的行政诉讼法受到高度评价，认为此次修法实现了十大制度创举（十大亮点），保护当事人力度之大，内容之广，完全不亚于一次立法活动，必将成为法治政府建设和法治中国建设的重大推动。

笔者认为，本次行政诉讼法修改的最大创举（亮点）是行政诉讼法的立法宗旨作了重大调整，删除了“维护行政机关依法行使职权”的内容，回归了监督行政机关依法行使职权的人民法院司法监督本位。为保障立法宗旨的实现，才有了后面的九大创举（亮点），而其中最具有推动性的创举（亮点）是行政诉讼案件受理范围的核心变化。

基于行政诉讼法修改决定，笔者认为，在修改后的行政诉讼法于2015年5月1日施行后，当事人对交通事故认定书不服，有权提起行政诉讼，人民法院应当依法受理、审理。

 

二、目前，交通事故认定行为不属于具体行政行为，不能提起行政诉讼。

（一）交通事故认定行为不可行政诉讼的理由

交通事故认定书是公安交警部门针对交通事故所作出的责任认定，对当事人的权利义务并不必然产生影响，不是一种独立的、具体的行政行为，而仅作为为处理交通事故的证据，不具有可诉性。交通事故责任的“责任”是因果关系和因果关系中原因力的大小，不是法律责任，而是确定法律责任的前提和依据，本身并不等同于法律责任中的行政责任、刑事责任和民事责任。交通事故认定是一种行政证明行为，是鉴定结论，是行政文书。争论的无非是交通事故认定书属于何种证据的表现形式，抑或是书证，抑或是鉴定结论，抑或是证人证言而已。

（二）交通事故认定书是否可诉的历史情况

在道路交通安全法生效之前，交警部门出具的交通事故认定书叫作《道路交通事故责任认定书》，对此认定书不服的，可以向其上级部门申请重新认定。 道路交通安全法生效后，《道路交通事故责任认定书》改称为《交通事故认定书》，对此认定书有异议的，可以向其上级部门申请复核。

对交通事故认定书是否可以提起的行政诉讼，依最高法和公安部1992年12月1日发布《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。

1999年四月后，一些基层人民法院以《全国行政审判工作会议纪要》为依据，受理了交通事故当事人对公安机关认定的交通事故责任认定不服提起的行政诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》于2000年3月10日起施行后，更多的基层人民法院受理了此类案件。但是，一些公安机关对人民法院受理此类案件有不同看法，对此类行政诉讼不答辩，不应诉，不出庭，在人民法院作出撤销判决后，也不再重新进行责任认定。

2000年6月21日，《公安部关于建议纠正部分基层人民法院将交通事故责任认定纳入行政诉讼范围的函》认为：按照国务院制定的《道路交通事故处理办法》第17条规定，交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论，在处理交通事故中起的是证据作用。交通事故责任认定本身并不确定当事人之间的权利义务，不属于行政行为。为保证公安机关专业技术鉴定工作的客观、公正、准确，《道路交通事故处理办法》还专门设定“交通事故责任重新认定”，“交通事故伤残重新评定”等内部业务监督程序。如果将其列入行政诉讼范围，势必混淆公安机关行政执法与专业技术鉴定工作的界限，造成混乱。建议最高院依据《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》规定，尽快纠正部分基层人民法院将公安机关的交通事故责任认定纳入行政诉讼范围的不适当做法。

2004年10月1日，《中华人民共和国道路交通安全法》实施后，人民法院与公安交警部门就交通责任事故认定是否属于具体行政行为，能否提起行政诉讼认识不一致。法院认为，交通事故责任认定，是一种政府具体行政行为，根据最高人民法院的要求可以立案受理。公安交通部门认为，按照《中华人民共和国道路交通安全法》规定，交通事故责任认定是一个证据，供人民法院在审理交通事故民事赔偿案件中作为证据采信使用，是不可诉的。

     2004年12月17日，湖南省省人大常委会法规工作委员会向全国人大法工委请示: 交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围。

2005年1月5日，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法工办复字[2005]1号文答复: 根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。

此后，人民法院对当事人因不服交通事故认定书提起的行政诉讼，均以交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受理范围而不予立案、不予受理。

 

三、交通事故责任认定行为不可行政诉讼的负面影响

(一)交通事故责任认定行为不是具体行政行为，不能提出行政诉讼，成为了一个不受司法约束和监督的行为。这就为交警办案人员权力寻租、徇私枉法、甚至为肇事者开脱罪责提供了非常大的空间和法律依据，不利于维护公民的合法权益，也导致受害人告状无门。比如：

1怠于职权行使。出警迟缓，不尽力调查，进而造成相关证据难以收集，诸如目击者离开，事后难以寻找，或是基于多种原因，事后不愿作证。有的是因为相关措施不到位，证据调取不及时，以致一些证据资料，如直观的摄影资料，或毁损或下落不明等等。

2.人情关系干扰。具体情形错综复杂，有些虽受干扰，但是基于道德良知，不愿做出虚假的认定，故退而求其次，将问题留下交由法院解决，有的则是以一种相对隐晦的方式，对一方予以庇护，在能作出认定的情况下而不作认定，借此为一方开脱相关责任。

3.回避现实矛盾。因交通事故涉及的社会矛盾，有些非常尖锐，加之一些当事人或是家属涵养较差，又提无理要求或吵或闹，因此在责任认定上一旦处理不当，极有可能导致当事人的纠缠，甚至引发过激行为。为躲让矛盾漩涡，采取不作真实性责任认定的方式，回避现实的矛盾冲突，求得表面上的一时安宁。”

4.徇私舞弊，偏听偏信，不积极调查取证，或者选择性的调查对肇事者有利的证人证言作为认定事故的依据，甚至隐瞒事实真相，暗箱操作。

5.执法水平参差不齐，仅靠公安系统内部警种随意调动来划分岗位，仅凭事故民警的经验和主观认知来确定责任，跟科学和标准不沾边。办案人员存在个人素质差异，其勘察、调取证据的能力自然不同。当不同的执法者出现在事故现场，对不同交通事故需要作出合理科学的推演判断。有办案人甚至对有伪造现场怀疑的案件引不起足够的注意，不区分一般仍采用简单思维模式，有违章行为就推定过错，有过错就确定法律责任，很少考虑其他的因果关系是否存在。

（二）当事人不服交警部门的事故认定书，通过人民法院民事诉讼的途径进行救济，在审判实践中很难起到救济作用。其理由如下：

1.交通事故发生后，最先是交警赶到现场进行勘验处理，法官不可能到交通事故现场。对交通事故是如何造成的，责任是谁的？都是交警进行勘验、调查取证进行认定。对交通事故最有感性认识的是交警。法官只能通过间接证据对交通事故责任作出新的认定。法官通过间接证据对交通事故责任作出新的认定是否准确，值的商榷。

2.由于分工的不同，公安交警部门是勘验、认定交通事故的专业队伍。法官一般不具有认定交通事故责任的专业知识和经验。不具有认定交通事故责任的专业知识和经验的法官，要对具有认定交通事故责任知识和经验的交警所作出的认定再进行认定，难免有为难法官之嫌。

3.法官对改变先前的事故认定心存余悸。被改变责任的一方当事人不服提起上诉，如果新的认定被上级法院改回来的话，那么一审法官就要承受比一般错案所带来的压力更大。更可怕的是不服的一方会怀疑法官是不是得到对方的什么好处，而到处上访乃至于纠缠法官。法官从心里不大愿意改变交警的认定，即使原先对认定不服的一方对未能改变认定的判决不服提起上诉，不管上级法院是维持还是改判，法官均有退步，所承担的风险要小。

四、行政诉讼法修改后的受案范围核心变化

行政诉讼法修改前，当事人的起诉是否属于行政诉讼受案范围，主要考虑以下方面：第一、原告所诉的行为是否属具体行政行为；第二、行政机关作出的具体行政行为是否侵犯了原告的合法权益；第三、原告所诉的具体行政行为是否属于行政诉讼法第十一条规定的类型。

但行政诉讼法修改后扩大了受案范围，受案范围发生核心化改变，具体为：一是将具体行政行为修改为行政行为，修改后的行政诉讼法通篇不再使用具体行政行为概念，具体行政行为一律修改为行政行为；二是将行政诉权保护范围由人身权、财产权扩大至合法权益。

（一）关于“行政行为”的判断标准

行政行为是指行政机关或者法律、法规、规章授权的组织在实施管理过程中的所有作为、不作为行为。行政行为是受案范围的核心概念，对司法实务而言，弄清“行政行为”的内涵和外延，把握“行政行为”的判断标准就成为关键。

行政法理论上，行政行为具有广义和狭义之分。广义的行政行为是指行政主体在实施行政管理活动中所有的与其行政职权相关联的作为与不作为行为。广义的行政行为包括行政主体与其职权相关的所有行为，排除行政行为的只是行为机关的民事行为、刑事侦查行为。狭义的行政行为除不包括行政主体的民事行为、刑事侦查行为外，还排除不具有法律意义的事实行为、内部行为。

修改后的行政诉讼法所规定的“行政行为”是一个广义的概念，内涵十分丰富，外延十分宽广。从内涵上，只要行政主体与行政职权相关联的行为与不作为，都属于行政行为的范畴。从外延上，仅仅排除行政主体与行政职权无关的民事行为和刑事侦查行为，行政主体与其行政职权相关的事实行为、内部行为、抽象行为均属行政行为范畴。

判断一个行为是否属于行政行为，关键看其是否具备以下要素：（1）行政行为是行政主体所为的行为。这里的行政主体包括行政机关和法律、法规、规章授权行使行政职权的组织。（2）行政行为是行政主体在行政管理活动中的行为。行政主体在民事活动、刑事侦查活动中的行为不属于行政行为。（3）行政行为包括合法的行为，也包括违法的行政行为。因此，行政主体在行政管理活动中超越自身行政职权的行为也属于行政行为。（4）行政行为包括行政主体作为的行为，也包括行政主体不作为的行为。因此，行政主体不履行法定职责的行为也属于行政行为（5）行政行为包括行政主体行使行政职权的单方行为，也包括行政主体为履行行政职责、实施行政管理与行政相对人签订行政协议的双方行为。

（二）关于“合法权益”的判断标准

行政诉讼受案范围的另一个核心概念是“合法权益”，司法实践如何把握“合法权益”，主要还是厘清“合法权益”概念的内涵和外延，确立判断“合法权益”的基本标准。

公民、法人和其他组织的“合法权益”也有广义和狭义之分。广义的“合法权益”是指公民、法人和其他组织享有的不违反法律规定的一切权利和利益，其范围包括公民、法人和其他组织受国家法律保护的权利和利益，以及其他法律未限制的自然保有的各种权利和利益。公民是国家的主人，是权利的主体和本源，其权利并非法律赋予才享有。因此，法律不禁止的对公民而言都是权利。

狭义的“合法权益”是指符合法律规定的权利和利益，即仅指受法律保护的权利和利益，其外延排除了未纳入法律保护范畴的自然权利和利益。如果一项权利和利益尚未纳入法律的规范范围，则这项权利不属于行政诉讼权利保护范围，不能纳入行政诉讼受案范围。

如何判断一项权利是否属于修改后的行政诉讼法规定的“合法权益”，应当把握以下几个标准：（1）“合法权益”是起诉人主张的权利，对同一行政行为提起诉讼，不同的起诉人可能会提出不同的理由。因此，要根据起诉人的起诉理由确定“合法权益”的具体内容。（2）“合法权益”是指法律、法规、规章或者规范性文件以及行政机关承诺所保护的权利和利益。（3）“合法权益”不包括法律已明确规定应当通过民事诉讼、刑事诉讼途径获得救济的权益。（4）“合法权益”不包括法律不予干涉的自治组织内部的各项权利。

综上，依《行政诉讼法》第二条、第十二条、第十三条规定可知，公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，属于人民法院行政诉讼受案范围，但法律规定不属于行政诉讼受案范围的除外（国防、外交等国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、法律规定由行政机关最终裁决的行政行为）

 

五、交通事故认定行为属于公安机关交通管理部门履行《道路安全法》规定的处理交通事故职责的行政行为

（一）作出交通事故认定行为是公安机关交通管理部门的法定职责

我国交通事故数量较多，损害危害大，且危害社会公共安全，故国家依法行使必要的公权力介入事故的认定和处理，以避免不必要的私力救济和暴力冲突。而交通事故具有突发性、瞬时性和不能复制的特点，故认定交通事故需要掌握专门的交通知识，对交通事故现场的勘察和现场证据保存，以及最大限度的反映事故的原貌更是需要具备处理交通事故的专业技术和设备。

为此，《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条明确规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”

因此，依《道路交通安全法》规定，作出交通事故责任认定行为是专属于公安交通管理部门的行政职权，并不属于人民法院的职权范围。

（二）交通事故认定行为是公安交通管理部门履行《中华人民共和国道路交通安全法》及《道路交通事故处理程序规定》行政职责而单方作出的行政确认行为，交通事故认定书仅是交通事故认定行为的对外告知的表现形式。

行政确认行为是指行政主体依法对相对人特定的法律地位、法律关系以及相关法律事实是否存在、是否真实进行鉴别、判断，并对外作出表示的行为。行政确认的程序一般包括申请、审查、决定、送达等程序。

《中华人民共和国道路交通安全法》 “第五章交通事故处理”中的第70条至第74条，明确规定：报警、出警、对交通事故现场进行勘验、检查，收集证据，检验、鉴定后，制作交通事故认定书，载明基本事实，成因和当事人的责任，送达当事人。

为了规范道路交通事故处理程序，保障公安机关交通管理部门依法履行职责，保护道路交通事故当事人的合法权益，根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例等有关法律、法规，公安部于2008年7月11日发布《道路交通事故处理程序规定》，并自2009年1月1日起施行。《道路交通事故处理程序规定》规定有“报警和受理”、“调查”、“认定与复核”等专门章节，特别是：

第2条规定：公安机关交通管理部门处理道路交通事故，应当遵循公正、公开、便民、效率的原则。

第45条规定：道路交通事故认定应当做到程序合法、事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、责任划分公正。

第46条规定：公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。

第48条规定：道路交通事故认定书应当载明以下内容：（一）道路交通事故当事人、车辆、道路和交通环境等基本情况；（二）道路交通事故发生经过；（三）道路交通事故证据及事故形成原因的分析；（四）当事人导致道路交通事故的过错及责任或者意外原因;（五）作出道路交通事故认定的公安机关交通管理部门名称和日期。

道路交通事故认定书应当由办案民警签名或者盖章，加盖公安机关交通管理部门道路交通事故处理专用章，分别送达当事人，并告知当事人向公安机关交通管理部门申请复核、调解和直接向人民法院提起民事诉讼的权利、期限。

因此，笔者认为：交通事故认定行为是公安机关交通管理部门为履行《中华人民共和国道路交通安全法》及《道路交通事故处理程序规定》行政职责，依法定程序进行现场勘验、检查、调查、检验、鉴定等活动，在查明交通事故基本情况及发生经过后，分析事故形成原因，根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任，制作交通事故责任认定书并告知当事人的单行政确认行为。交通事故认定书是交通事故认定行为的对外告知的表现形式、载体。

六、对交通事故认定行为的几个认识误区的释明

（一）交通事故认定行为仅是公安交通管理部门履行交通事故处理等系列职责中的一项职责，不能等同于交通事故处理。

交通事故处理行为，有广义和狭义之分，广义是指一切与交通事故处理有关的行为，狭义是指履行《中华人民共和国道路交通安全法》 “第五章交通事故处理”规定的行为，具体包括：事故当事人的现场保护、抢救伤员、报警求救的义务行为，其他人员的协助义务，公安交通管理部门及时出警、赶赴现场、组织抢救、恢复交通等事故发生时的临场处理义务，勘查调查事故情况及经过、检验鉴定、追查逃逸、事故发生的原因分析及划分责任等事故责任认定职责行为，及交通事故民事调解的职责义务

因此，依《中华人民共和国道路交通安全法》 “第五章交通事故处理”规定，公安交通管理部门在交通事故处理过程中有三项职责：交通事故发生时的现场处理职责，交通事故发生后的事故责任认定职责，交通事故责任认定后的民事调解职责。

（二）交通事故认定书中的责任，不能直接混同于承担民事、行政、刑事等法律后果的法律责任。

交通事故认定书中的责任，是指公安机关交通管理部门，根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任，划分为：全部责任、主要责任、同等责任和次要责任、无责任。

法律责任是指因违反了法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。民事责任：停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、修理、重作、更换、赔偿损失、支付违约金、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等；刑事责任：刑事责任：主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑。附加刑包括罚金、剥夺政治权利、没收财产、驱逐出境；附加刑：罚金、剥夺政治权利、没收财产、驱逐出境。行政责任：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等。

（三）对交通事故认定行为合法性的行政诉讼审查，不违背《道路安全法》第七十三条规定的“交通事故认定书作为处理交通事故的证据”，与交通事故认定书作为证据的诉讼审查，也不互相矛盾，不存在双重救济。

法理上，行政诉讼审查与证据的审查并不是矛盾的概念，两者审查的法定原则、法定程序、法律规范完成不相同。在行政诉讼中，人民法院对行政行为的审查是对其合法性的审查，即需解决的是该具体行政行为是否合法、是否可以成立的问题。而在民事、刑事、行政诉讼中，人民法院对证据的审查是对证据的真实性、关联性、合法性审查，是对证据在个案中是否能够证明案件事实的审查，即需解决的是一个证据在个案是否可以被采信，是否可以作为定案的依据的问题。

因此，一个行政行为既可以在行政诉讼中对其合法性进行审查，也可以在其他案件中作为证据被审查，并不存在所谓的“双重救济”的问题。

比如：一个经过行政诉讼并被判决为违法的行政行为，在另一个案件的证据审查中当然不能被法院所采信。而一个经过行政诉讼并被判决为合法的行政行为，在另一个案件的证据审查可能会为人民法院所采信，也可能不被人民法院所采信，关键在于该行政行为是否能够证明案件的事实，是否具备证据的证明力。

同样的道理，作为行政行为的交通事故责任认定行为，在行政诉讼审查中如果被判定违法，则交通事故认定书被撤销。那么，其他案件的证据审查中，该交通事故责任认定书当然不能作为其他案件的可以采信的证据。如果该交通事故认定行为，在行政诉讼中被人民法院判定为合法，则交通事故认定书当然合法有效而不被撤销。在其他案件的证据审查中，交通事故认定书被确认对案件事实具有证明力，那么该交通事故责任认定书当然可以在其他案件中作为被采信的证据。

 

七、结论：

行政诉讼法修改后，行政诉讼受理范围规定为“行政行为”，不再局限于具体行政行为。故《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法工办复字[2005]1号文》答复“交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼”的意见，不再符合行政诉讼法第二条、第十二条、第十三条的规定，不再是人民法院不予受理的法定理由。

“交通事故认定行为是公安机关交通管理部门履行《道路安全法》规定的处理交通事故职责的行政行为”，属于行政诉讼法修改后的案件受理范围，即：当事人对交通事故认定书不服，有权提起行政诉讼，人民法院应当立案受理。人民法院应依《道路交通事故处理程序规定》第45条规定“道路交通事故认定应当做到程序合法、事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、责任划分公正”，审查涉诉交通事故认定行为的合法性及合理性。