浙江峻德律师事务所  钟雪庆、李应龙

摘要：大量行政诉讼案件在审理后被裁定驳回起诉导致司法、行政资源被占用、浪费，特别是纠缠诉讼、诉权滥用问题等，引发对登记立案制度的热议。登记立案制度不完善，特别是“已登记诉状是否符合法律规定”立案判定的规则缺失，与该热议密切相关。本文分析诉权、审判权、立案间相互关系，建议在诉状登记后增加听证程序，摒弃“提起诉状当事人请求、人民法院应答”传统立案审查，构建“提起诉状当事人请求、被诉当事人答辩、法院裁定”新型立案审查，完善登记立案制度。

关键词：诉权、审判权、登记立案、立案审查

引言

为破除广为诟病的民告官“立案难、审理难、执行难”的“三难”问题，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。

2014年11月1日通过的新《行政诉讼法》第五十一条规定“人民法院在接到起诉状时对符合本分规定的起诉条件的，应当登记立案”。行政诉讼法率先改立案审查制度为登记立案制度，为人民群众依法维护自身合法权益敞开大门。

这一改革有力地保障了公民的诉讼权利，有效地解决了“有权利必有救济”的问题，解决了多年以来困扰大家的立案难问题，也引起行政诉讼案件“井喷”。不得不说，这种“井喷”体现了现实生活中人民对于维护正当权利的渴望，但也出现了大量的非理性诉讼，特别是纠缠诉讼、滥用诉权的情形时有发生。

行政诉讼中的纠缠诉讼、诉权滥用问题，已成为行政诉讼热点问题，隐约成为质疑“登记立案”制度的主要理由。

一、诉权滥用问题实质是诉权与审判权衔接冲突的问题。

人民法院在现有的司法资源下，面对行政诉讼案件数量“井喷”，承担繁重压力。而在人民法院行政审判捉襟见肘情形下，大量行政诉讼案件在审理后被法院裁定驳回起诉，特别是部分当事人一人多案，一事多案，反复纠缠诉讼，使得本已有限的司法资源被大量占用。人民法院基于审判资源现状，以期将不正当占用及浪费司法资源的诉讼案件排除在审判范围内。

《最高人民法院公报》（以下简称《公报》）2015年第11期登载“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”。该案首开法院以“诉权滥用”理由，驳回原告起诉。该裁判的司法意义在于宣示法院审判权运行应有之意，引领法院可遵循裁决，即：任何权利的行使皆有边界，越界往往意味着滥用，申明诉权有滥用的可能和限制的必要；保障诉权和制止恶意诉讼、无理缠诉均是审判权应有之义，宣告解决滥诉问题乃审判权的应有职能。但该案认定诉权滥用所依据的事实及程序，引发是否合法的争议。

该案认定滥用诉权核心在于：审理法院主动取证和审查原告行为，认定该案原告频繁诉讼明显缺乏诉的利益、目的不当，缺乏诉权行使的正当性；而行政资源与司法资源有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求；原告频繁的行政申请与行政诉讼的执意行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡；该案当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为，依法裁定驳回原告起诉。【1】

从上述可知，审理法院在行政机关的遥相呼应下，主动调取证据和审查原告频繁的行政申请与行政诉讼行为，认定原告的行政及司法需求已致使有限的行政及司法资源被不正当负担和浪费，在未审查原告起诉是否符合行政诉讼法规定的起诉条件情形下，直接以滥用诉权判断，裁定驳回原告起诉。

显然，驳回原告起诉的法院裁定，斩断了陆某个案诉权与法院行使个案审判权的衔接，突显了案件受理程序中诉权与裁判权如何合法衔接的冲突。

二、诉权、审判权理论简析

（一）诉权理论

诉权理论的提出与兴起源于法律体系上诉讼法与实体法的分野。其不仅是大陆法系国家和地区民事诉讼法学中的一个基本理论问题，在英美判例法中也同样受到重视。

我国学界对诉权问题的研究，以民事诉讼法学界为引领，且理论主张呈多元化的趋势，其中尤以“二元诉权论”为代表，认为“诉权是当事人基于民事纠纷的发生（即民事权益受到侵害或与他人发生争议），请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利。其完整内涵包括程序意义和实体意义两个方面：程序含义是指在程序上向法院请求行使审判权的权利，实体含义则是指保护民事权益或解决民事纠纷的请求。”[2]

我国行政诉讼法学界对诉权问题则关注不多，鲜见行政诉权的专著。但学理上基本认为：“行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设程序，请求法院对有关纠纷作出公正裁判的程序权利。”“行政诉权包含三项内容：起诉权、获得行政裁判权、得到公正裁判权。”

笔者认为：根据《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”及第三条“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件应当依法受理”规定，我国行政诉讼法采用“起诉权利”表述，而非“诉权”表述。

显然，我国行政诉讼法规定的“诉权”仅指“起诉权”，而非学理上的“起诉权、获得行政裁判权、得到公正裁判权”。特别是“受案范围”规定，是我国行政诉讼法特有的概念，其他国家例如德国、日本、美国等的立法均没有“受案范围”这一法定概念。我国行政诉讼法对“受案范围”不但专设一章，还将其内嵌在“起诉条件”内，可见其举足轻重的地位。行政诉讼的受案范围是司法审查行政行为的合法性范围，看似受案范围是将那些不适宜由司法权进行判断的案件排除在外，但受案范围的边际越严，诉权保护的范围就越小。所以，“受案范围”实质上起到了限制“诉权”作用。

需要指出的是，笔者基于以上论断，将本文论述的“诉权”仅定义为“起诉权利”、“起诉权”。该定义，更符合《公报》）登载“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”的审判要旨。

（二）审判权理论

审判权，或称为司法管辖权，是指法院或司法机构对诉讼进行聆讯和审判的权力。我国法学界对行政审判权理论研究比较薄弱。根据宪法和三大诉讼法规定，基本确定审判权具有如下特征：

审判的独立性、审判的中立性、审判的抗辩性、审判的亲历性、审判的公开性、审判的程序公正性、审判的法律真实性、审判的权力分治性、审判的被动性（消极性）、审判的及时性、审判的职业性（技术性）、审判的终局性（权威性）。

笔者基于本文论证所需，借他山之石，引述“审判的中立性、审判的抗辩性、审判的公开性、审判的程序公正性、审判的权力分治性、审判的被动性（消极性）”【3】

审判的中立性。有人将法官比喻为等腰三角形的顶点，自己永远处于中立而超然的位置；也有人把法官比喻为足球赛场上的裁判员，必须始终用不偏不倚的哨声维持赛场的秩序，而不能在吹哨的同时，将球踢入一方的球门。审判的目的在于解决对立的双方之间的争议，所以审判过程中，法官必须严守中立，偏向任何一方都会使审判失去其本来的意义，损伤司法在人民心目中的形象。而法官也不能审理涉自身的案件，若法官是案件的当事人、利害关系人时，必须进行回避。审判权的这种权力属性，不仅要求法官要树立坐堂问案、居中裁判的司法理念，而且也意味着在审判程序的设置上，必须时时处处体现法官中立性要求。

审判的抗辩性。有位法学家指出：“没有这种对抗辩论的方式，就没有公正的审判”。作为案件信息掌握者的双方当事人，各自积极而充分地提出有利于自己的证据和主张，反驳对方的立论，进行交叉询问和辩论，从而向法官提供和展示最丰富的案件信息，使法官的裁判真正地“以事实为根据”。同时，法官处于中立的第三者的地位来裁决，有助于避免其因积极收集证据而产生先入为主的价值判断。抗辩性规律要求，在审判程序设置上要充分体现当事人地位平等、权利对等、权利义务相统一的原则。

审判的程序公正性。司法公正包含程序公正和实体公正两层含义，而程序公正是实体公正的前提和保障。换言之，只有过程公正，才能通往结论公正；评价判决是否合理，不能从判决本身自证，而应从过程中推断。这就是日本学者谷口平安所说的“程序是实体之母”。从一定意义上说，其实审判追求的就是一种程序的正义，因为审判本身是个事实证明和法律选择适用的过程，而审判不可能还原所有案件的全部事实，实体的公正永远是相对的，司法正义乃是一种“以实现矫正正义为基本目标的程序正义”，这就是程序正义的价值所在。

审判的权力分治性。英国思想家罗素在他的名著《权力论》中指出：“爱好权力，犹如好色，是一种强烈的动机，对于大多数人的行为所发生的影响往往超过他们自己的想象”。因此，只要有国家和国家权力存在，掌握权力的人就可能以权谋私，进行权钱交易。正如英国历史学家约翰.阿克顿所说的那样：“一切权力必然导致腐败，绝对的权力必然导致绝对腐化”。 而“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”，分权制衡是一切权力运作应遵循的规律。不仅国家的立法权、行政权、司法权需要分立并相互制约，而且司法权本身也有一个分权与相互制约、相互监督问题。如立案权、审判权、执行权、审判监督权应当分立，并建立有效的制约和监督机制，以防止司法人员滥用权力，以权谋私，损害司法公正。

审判的被动性（消极性）。西方有句谚语；“法院不得对于未向其诉求的事项有所作为”，而中国也有这样的俗语：“不告不理”、“民不告，官不究”。案件和争议的存在是审判权行使的前提条件，没有争议，审判权不能主动行使；即使有争议，如果当事人不提交法院，审判权仍无用武之地。“有纠纷方有司法意味着许多事务不属于法院管理的范围”。司法权的这种特征与立法权和行政权形成鲜明的对照。立法机关应当积极主动的立法，以为社会生活提供可以遵循的行为规范，行政机关应当积极行政，以完成立法机关赋予自己的使命，否则，它们便有失职之嫌。而法院恰恰相反，违背审判的被动性特征，主动出击，不尊重当事人的诉讼权利，就会超越职权，步入误区。

笔者认为：审判权是公器权力，其理论研究有赖于国家政治的“御用”需求，其理论研究自然非热，鲜有专著。基于西方“三权分立”学说的盛行，我国审判权理论研究、争鸣多侧重于“分权、独立”权力本位。

三、诉权与审判权的衔接纽带——立案程序

诉请与审判权既有联系又有区别：两者共同存在于行政诉讼过程中，是法律为解决行政争议而赋予争议主体和司法机关的权利和权力；但二者也有不同，诉权是主动性权利，由当事人主动行使，当事人既可以选择行使，也可以不行使，但审判权是被动型权力，不能主动行使，只能由当事人的起诉被动引起。如引发行为符合法定规定，审判权必须依法响应、行使，且不得转让和放弃。

因此，诉权是审判权存在的基础，审判权只有在诉权存在的基础上才有存在的必要。诉权有间接制约审判权的作用，诉权主体不起诉，审判权只能处于静止状态，诉权主体行使权利，向法院提起诉讼请求，法院才有行使审判权的可能。审判权是诉权实现的保障，只有在审判权的具体行使和运行中，诉权存在意义方得以实现及彰显。

笔者认为：诉权是私民请求权，审判权是公器治理权，两者本应在不同维度，各自独行。统治阶层为保障统治秩序稳定，天然排除被统治阶层内部的暴力性自我救济，必然介入被统治阶层内部予以公权力强制救济。为实现公权力强行介入，基于社会客观状况及公权力使用效能等限制，私民请求、公器应答的两者共振、响应程序自然孕育产生——即私民社会俗称的“告状”、公器规范的“立案”产生。

立案是诉讼程序之起点，是由人民法院对原告提交的起诉书进行审查后，决定对其是否受理的程序。显然，立案是私民请求、公器应答的响应程序。立案是诉权、审判权在行政诉讼过程衔接阶段。立案是保障当事人行使诉讼权利的第一环节，是人民法院启动诉讼程序和连接审判工作的传送带。

四、登记立案制度简介

为全面推行立案登记制改革，切实保护公民、法人和其他组织依法行使诉权，实现人民法院依法、及时受理案件，最高人民法院发布了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《规定》）。该《规定》明确登记立案的范围、条件、流程和期限，准确诠释法律关于起诉与受理的规定，规范登记立案程序，既方便当事人依法行使诉权，又实现人民法院依法、及时受理案件，做到依法、公开、透明、高效。

（一）案件受理分为诉状登记、起诉立案两个司法行为

依最高人民法院解读，该《规定》正式明确登记立案是两个司法动作或行为，登记针对诉状，立案针对起诉。起诉除应提供诉状外，还应提供必要证据材料等。在当场立案情形下，登记与立案一并完成。当场无法立案的，登记与立案分别进行。而登记诉状与立案的全部过程，又称案件受理。

（二）诉状登记的形式审查

《规定》在全面梳理诉讼法及司法解释的基础上，明确了民事、行政起诉和刑事自诉诉状的书写基本要求，以及提出起诉、自诉应当提交材料的形式要求，便于当事人一目了然行使诉权。

1.提交诉状的要求

民事起诉状应当记明以下事项：原告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；被告的姓名、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息；诉讼请求和所根据的事实与理由；证据和证据来源；有证人的，载明证人姓名和住所。行政起诉状参照民事起诉状书写。

行政起诉状参照民事起诉状书写。

刑事自诉状应当记明以下事项：自诉人或者代为告诉人、被告人的姓名、性别、年龄、民族、文化程度、职业、工作单位、住址、联系方式；被告人实施犯罪的时间、地点、手段、情节和危害后果等；具体的诉讼请求；致送的人民法院和具状时间；证据的名称、来源等；有证人的，载明证人的姓名、住所、联系方式等。

2. 提交材料的要求

当事人提出起诉、自诉的，应当提交以下材料：起诉人、自诉人是自然人的，提交身份证明复印件；起诉人、自诉人是法人或者其他组织的，提交营业执照或者组织机构代码证复印件、法定代表人或者主要负责人身份证明书；法人或者其他组织不能提供组织机构代码的，应当提供组织机构被注销的情况说明；委托起诉或者代为告诉的，应当提交授材料；具体明确的足以使被告或者被告人与他人相区别的姓名或者名称、住所等信息；起诉状原本和与被告或者被告人及其他当事人人数相符的副本；与诉请相关的证据或者证明材料。

3.诉状一律接收

《规定》明确对起诉、自诉，人民法院应当一律接收诉状，出具书面凭证并注明收到日期。

当事人提交的诉状和材料不符合要求的，人民法院应当一次性书面告知在指定期限内补正。

（三）起诉立案的限期及告知

1.当场立案：对符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。对不符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。

2. 法定期限立案：对当事人提出的起诉、自诉，人民法院当场不能判定是否符合法律规定的，应当作出以下处理：

①民事、行政起诉，应当在收到起诉状之日起7日内决定是否立案；

②刑事自诉，应当在收到自诉状次日起15日内决定是否立案；

③第三人撤销之诉，应当在收到起诉状之日起30日内决定是否立案；

④执行异议之诉，应当在收到起诉状之日起15日内决定是否立案。

3.先行立案：人民法院在法定期限内不能判定起诉、自诉是否符合法律规定，应当先行立案。

4.结果告知：人民法院对起诉、自诉不予受理或者不予立案的，应当出具书面裁定或决定，并载明理由。反之，人民法院对起诉、自诉予以受理、立案的，当然应出具书面文书，否则，当事人如何缴纳诉讼费用。

笔者认为，《规定》明确登记立案是两个司法动作或行为，进一步阐述了立案程序的精微，与笔者前述提及的“请求、应答”响应模式一致。但笔者认为，《规定》“登记立案是两个司法行为，登记诉状与立案的全部过程，又称案件受理”等文字表示不够严谨，易引发误解。

五、“诉状是否符合法律规定”立案判定的争议

《规定》明确符合要求，人民法院应当一律接收起诉、自诉的诉状。显然，登记诉状时，人民法院应对诉讼材料进行是否符合规范的形式审查，不涉及进行实质审查。诉状登记的形式审查，现理论与实务已无争议。

《规定》对“符合法律规定”的起诉、自诉应当立案，对“不符合法律规定”的起诉、自诉应当不予受理或不予立案。但《规定》未明确如何判定起诉、自诉的诉状符合法律规定或不符合法律规定，即未明确人民法院在接收诉状（诉状登记）后，以何种程序、何种依据判定诉状符合法律规定。

因《规定》判定规则不完善，导致理论与实务（实质是当事人与法院间）对诉状判定（审查）是程序性审查还是实体审查发生争议，人民法院内部对是由立案庭审查还是由审判庭审查发生争议。

（一）观点一：在立案登记制度下，判定诉状是否符合法律规定仅需形式审查【4】

立案登记制即法院对起诉书是否符合法律所规定的形式要件，而不进行实质审查，只要起诉书符合起诉条件的要求即可立案，即只审查是否符合起诉条件，而不审查法院管辖权、原告资格、是否违反一事不再理原则等诉讼要件。该制度之目的在于保护当事人之诉权，防止法院在起诉时就对诉讼要件进行审查阻碍当事人行使诉权。

在立案审查制之下将起诉条件与诉讼要件二者合而称之为起诉条件，并不对其进行严格区分。人民法院对起诉书的审查若符合法律规定的起诉条件，即满足起诉条件与诉讼要件时法院才予以立案，诉讼程序自此开始。而实行立案登记制度之后，人民法院接到起诉书后，应及时审查原告之起诉是否符合法律规定的积极条件和消极条件，以及原告起诉书内容是否有欠缺、起诉手续是否完备等形式要件，如若当事人提交的起诉书不符合法律规定的，当场向当事人阐明并一次性告知其所有应当补正的材料与期限。对不符合法律规定的，应当依法裁决不予受理或者不予立案，并载明理由。对于符合法律规定之形式要件的案件予以登记，诉讼程序开始。

程序当事人与正当当事人是大陆法系重要的两个概念，程序当事人是诉讼法上的概念，基于诉讼来界定，即是否向法院提起了诉讼请求，与作为诉讼标的的法律关系没有关联。而正当当事人是以是否享有实体法上权利、承担义务为界划分的。我国目前还未将二者区分，根据我国《民事诉讼法》第119条之规定，与本案有直接利害关系的主体才具有原告资格。我国《行政诉讼法》第2条规定，因行政机关或其工作人员的具体行政行为使合法权益受到损害的主体有权提起行政诉讼。

即我国诉讼法理论中的当事人概念其意即为实体意义之当事人，即正当当事人。在立案审查制下，对正当当事人资格在立案阶段进行审查导致了实体审理前移，造成了未审先判。④在确立立案登记制后，对正当当事人资格之认定应当是在审理过程中作出判断的，如若认定该诉原告不具备原告资格即不是正当当事人，那么如何解释非正当当事人却成为原告呢？所以在确立立案登记制后，将程序当事人的概念引入诉讼理论中刻不容缓。

将诉讼要件纳入到起诉条件之中，在诉讼启动前就对其进行审查，当事人之诉讼请求必然不能得到充分表达，这是我国“起诉难”情况存在之根本原因。仅审查起诉条件、不审查诉讼要件乃是立案登记制最大之特点，启动诉讼程序之要求仅仅为公民所提交的起诉书符合法律所规定的形式要件，并缴纳了诉讼费用，当事人无需担心因案件材料准备得不足等问题而无法寻求司法救济。

在进入诉讼程序后，法官再依其职权对案件的诉讼要件进行审查。这充分保障了当事人的起诉的权利，妥善地解决了过去我国司法实践中所存在的“起诉难”问题。关于原告资格的规定我国民事诉讼法奉行“利害关系人”学说，即“原告应与本案有直接利害关系”，但原告资格属于诉讼要件，应在审理阶段才予以审查，将其放置于起诉受理程序中审查，无疑与诉讼程序的原则相违背。

（二）观点二：在立案登记制度下，判定诉状是否符合法律规定仍需实质审查【5】

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中规定，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。据此有观点认为，立案审查制变为立案登记制后，无需经过任何审查，当事人之“诉”即可转化为适合法院审理的案件。此种观点并不符合中央决定精神。

因为，虽然 “登记”取代了“审查”，成为法院受理案件的新机制，但中央决定同样认为人民法院受理的案件为“依法应该受理的案件”，也就是说，只有那些“依法应该受理的案件”才可以通过登记成为法院的案件。如何将“依法应该受理的案件”与“不该受理的案件”区别开来，显然需要法院的职权审查。“有案必立、有诉必理”是要求法院立“应立之案”，理“应理之诉”，对有悖法律规定的诉求，法院完全可以“案不立、诉不理”。

社会纠纷复杂多样，有些具备法律意义及审理价值，可通过诉讼予以解决，有些则与法律风马牛不相及，与审判根本无法对接。虽然当事人因纠纷而“诉”，但这些纠纷究竟是否具有可诉性，是否能转变为法律上的案件，则非“诉”所能决定，需要法律的独立评价，“诉”不是纠纷走向法律案件的自然转换器。此外，受社会条件及自身能力所限，审判权有其固有的界限，不可能处理所有类型的社会问题。哪些纠纷需要法院来解决，而法院又适合于解决哪些纠纷；哪些属于法律案件，而哪些属于法院可审理的案件，则是立案中必须考虑且无法回避的重要课题。

因此，法院在立案中必须对“诉”及其背后的纠纷进行审查，将当事人提起的“诉案”与法院的“可审案”区别开来，将那些达不到法律条件的纠纷排除在法院之外。如果放弃审查，“什么诉都理、什么案都审”，那么，法院就不再是司掌审判权的“法”院，而是一个包揽纠纷解决的社会解纷机构。从这个意义上讲，法院的立案审查功能，是与案件的法律性与法院的司法性相伴相生的天然性功能，是保障法院顺利行使职权的必备功能，与立案审查制与立案登记制并不具有实质性的对应关系。

实际上，在实行立案登记制的国家或地区的立法中，大多存在立案审查的相关规定。比如在美国的初等法院中，一些案件在受理前，要送到书记官办公室进行严格的审查，如有必要，则召开立案听证会，审查诉讼的理由是否合理，然后决定是否受理。我国台湾地区《办理民事诉讼事件应行注意事项》中规定，第一审法院于定言词辩论期日前，应先依起诉状调查原告之诉是否合法。日本《民事诉讼法》第137条，亦规定了法院的诉状审查权。

立案审查制下，法院收到诉状之后，先审查，后立案。立案之日，即为立案程序的终结之日。整个审查均处于立案之前，属于典型的案外程序，缺乏公开性、规范性及程序保障性。立案登记制下，诉状登记即立案，但此时的案件仅是基于诉状而形成的“诉案”，并不考虑案件是否具备审理要件、是否适于审理，是否为程序上的“可审案”。因而，基于诉状的登记而立的案件，只是具备了初步的案件形式，而非具备审理要件的实质案件。只有具备了审理要件，案件才是真正意义上的法院可审案件；不可审的案件，即便立案，亦因法院无法审理而无实际意义。

从这个角度讲，登记立案制下的立案审查分为两个步骤，一是登记前登记要件的审查，审查诉状是否符合登记要求；二是登记后即立案后审理要件的审查，审查登记所立之案是否为真正的可审案件。

六、立案判定争议实质是完善登记立案制度的路径之争

笔者认为，引发上述有关“登记立案制度”的争议，本质上在于我国诉讼法理论不够发达、社会共识不统一，表象上在于法律规定的不严谨、不完善。笔者自身才学疏浅，理论水平有限，主要从表象方面分析如下：

（一）“立案”用语不严谨，未严谨规范“起诉（诉状）”、“受理”、“立案”用语，易引发混乱。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》用语是“立案登记制”，《行政诉讼法》用语是“登记立案”，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》用语既有“立案登记”，也有“登记立案”。

首先，笔者认为《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”表述，本身就不够严谨。“受理制度”是否等同于“立案制度”？

笔者认为：如“受理制度”等同于“立案制度”，则本文提及的上述争议毫无意义，只要当事人提交诉状及相关资料，人民法院必须受理即立案，案件应当由立案庭移交审判庭进行实体审理。至于当事人提交的诉状及相关资料是否符合法律规定，无需审查。如此，不但《行政诉讼法》规定的“起诉条件”名存实亡，而且“恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度”不复存在。理由很简单，既然当事人提起的行政诉讼均需进入实体审理，何必另行规定“起诉条件”。既然当事人提起的诉讼均需法院审理，则以审理结果反向判定“当事人属恶意诉讼、无理缠诉”，显然不符合法治精神，且存在“事后清算”嫌疑。

笔者认为，《公报》2015年第11期登载“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”审判要旨，也间接证明“事后清算当事人”可能。即便不考虑“事后清算”制度本身是否合法，但肯定不合理。毕竟，立法不能禁止当事人对法律适用的不同理解。

其次，笔者认为最高人民法院《规定》中缺乏“受理”用语，导致“立案”与“受理”无法区分而混同。

虽最高人民法院对《规定》公开解读时，解释了“登记针对诉状，立案针对起诉；登记诉状与立案的全部过程，又称案件受理”。

但笔者认为，最高人民法院的解读同样不够严谨，且解读中 “立案”概念应当与“受理”概念应互换，即应表述为：登记受理是两个司法行为，登记针对诉状，受理针对当事人起诉、自诉是否符合法律规定判定。诉状是当事人提交的起诉、自诉的文书，当事人出提交诉状外，还应当提供必要证据材料等。在当场立案情形下，登记与受理一并完成，当场无法立案的，登记与受理分别进行。而登记诉状与受理审查的全部过程，又称案件立案。

笔者的上述质疑，不是凭空臆想。因诉讼理论与法律规定现状，以民事法律体系最为发达、最为完善。以我国《民事诉讼法》为例，其条文规范体系为：“第二遍审判程序”——“第十二章第一审普通程序”——“第一节起诉和受理”。显然，我国《民事诉讼法》未使用“立案”概念，而是将法理上的“立案程序”分为“起诉”、“受理”两阶段。该两阶段，符合《规定》所提及的两个司法动作或行为的法律内涵。

最后，笔者个人基于上述分析认为，因我国诉讼程序法理研究不透彻、不统一，导致诉讼程序法的法律用语不规范、不严谨，进而引发法律理论混乱。

党中央提出的改革案件受理制度的目的，在于解决阻碍法治进步的“立案难”问题。但该决定出台时，显然顶层设计时所依据的改革理由研究不够透彻，对“立案难”问题未深入分析。

其实，“立案难”问题最突出存在于行政诉讼中，主要是“法院接收当事人提交的诉状难”及“法院接收诉状后受理案件难”，表象为：不接收，或接收后不出具书面凭证，接收诉状后长时间不给出是否受理书面凭证，或经常以原告起诉不符合起诉条件为由，直接将诉状退回当事人或裁定不予受理。这些问题导致大量行政争议无法进入司法程序，只能涌入“信访”渠道。所以，党中央为推进全面依法治国进程，才决定改变“案件受理制度”。

基于以上，笔者个人认为：党中央决定中的“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”，本意应当是“改革法院案件立案制度，变诉状审查制为诉状登记制” ，打破“案件入口严”社会矛盾，落实以司法程序依法理顺社会矛盾、依法平息社会争议的改革目的。

（二）上述两种争议实质是完善“登记立案”制度的路径之争。

笔者认为，分析“诉状是否符合起诉条件”上述争议后可以发现，其实双方均未否认“诉状应当符合起诉条件”的法律规定，无外乎如何审查及在何阶段审查的争议。

一方认为在立案前，人民法院仅需对“诉状是否符合登记要件”形式审查，无需对“诉状是否符合符合起诉条件”进行审查，接收诉状（登记诉状）即等于“立案”，对“诉状是否符合起诉条件”实体审查应在审判阶段。该“审理审查”观点看似合理，但很可能将“立案难”问题转换为“审理难”问题，未实质解决行政诉讼案件“井喷”后的虚假诉讼、纠缠诉讼、滥用诉讼等问题已客观存在现状，只是表面维护了“登记立案”制度。

一方认为“诉状是否符合起诉条件”应当在立案程序中，人民法院先对“诉状”是否符合登记要求进行形式审查，符合登记要件的诉状应当予以接收即登记；后对“已登记的诉状是否符合起诉条件”进行实体审查，根据审查结果对“已登记的诉状”作出是否“受理”裁定或是否“立案”决定。但该“立案审查”观点，提出了“诉案”、“可审案”概念，具有理论上的合理性，却存在以偷换概念而质疑、否认登记立案制度之嫌，难于让人信服。

据此，笔者认为，上述两种争议不是“登记立案”制度本身理论优劣的争议，而是如何完善“登记立案”制度路径的争议。一方是从要利于当事人角度，即绝对保护当事人诉权角度出发，只要是当事人诉状符合登记要件要求，人民法院均应受理的立案路途。一方从人民法院受理案件角度，即人民法院审判权角度出发，认为诉状符合形式要求应当登记，但在诉讼进入审判程序前即立案程序的受理时实质审查“诉状是否起诉条件”的立案路径。

七、建议增加“听证程序”，完善登记立案制度。

（一）以现代诉讼理论，拓展诉权保护对象既包括提起诉讼的当事人，也包括被诉讼的应诉当事人，构建“提起诉讼的当事人”、“应诉当事人”、“受理案件人民法院”三角平衡的“请求、应答、裁定”立案制度。

我国行政诉讼法规定的诉权，仅指提起诉讼当事人的起诉权，其保护对象也仅指“提起诉讼的当事人”，以《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发【2009】54号）文件为证。显然，从本文上述引论可知，现行立案制度是以传统诉权理论为起点，构建对象是“提起诉讼的当事人”、“受理案件的人民法院”的“请求、应答”响应模式的立案制度。

而以宪法为根据整理和构建出来的诉权理论是对传统诉权理论的超越,故被称为“新诉权理论”。现代诉权理论指导着民事诉讼更好地服务于当事人,充分发挥了当事人的主导作用,体现着当事人的主体地位,现代诉权随人民主权和人权保护的扩大而不断发展扩大,涵义更为广阔丰富。现行民事诉讼法以宪法关于社会主义法制的各项原则和制度的规定为依据,将宪法原则具体为民事诉讼各项原则制度,从而保障宪法原则在民事诉讼领域得到有效的贯彻。民事诉讼制度是国家设置的保护公民民事权益和解决民事纠纷的国家制度法律制度,民事诉讼是民事诉讼法和民事实体法共同作用的的“场”。因此，在民事诉讼领域、民事诉讼法和民事实体法在保障当事人实现诉权、保护民事权益和解决民事纠纷方面达到了统一。【6】

笔者认同上述以宪法为根据整理和构建的现代诉权理论，认为应当以现代诉权理论构建新型立案制度。该现代诉权理论以“宪法”为精神，注重实体法与诉讼程序法、实体权利与诉讼程序权利、诉权与审判权的统一，诉讼程序是诉讼当事人与人民法院各自行使法定权利的“场”，其体征为：

1.诉讼当事人不仅指“提起诉讼的当事人”，包括“被诉的对方当事人”。

2.诉权不仅包括起诉权，同意包括应诉权。笔者认为，“应诉”是中性词，“应诉”不仅是义务，也是权利，单纯将“应诉”认定为“义务”的观点过于片面。

3.“诉状是否符合起诉条件”的立案审查权，也属广义“审判权”。

笔者认为，根据“审判权的内部分权”原则，广义“审判权”包括立案权、审判权、审判监督权、执行权。但从司法审判中心主义角度出发，笔者更倾向认为执行权不属广义“审判权”。否则，在“司法独立”原则下，无法解释作为非司法机构的监狱管理机构对刑事判决执行的权力属性。

4.立案审查权，依法应遵循审判权“中立性”、“被动性”、“抗辩性”等原则。

笔者认为，因当事人诉权（起诉权、应诉权）天然具有单方性、主动性、利己性等属性，为保障法律公平保护任何一方当事人合法权益，实现司法公正，必然要求立案审查权同样应当具备审判决“中立性”、“被动性”、“抗辩性”等属性。

因此，在现代诉权理论指引下，结合审判权权力属性，构建“提起诉讼的当事人”、“应诉当事人”、“受理案件人民法院”三角平衡的“请求、应答、裁定”立案制度，具有非常重要的时代进步性，也对对完善登记立案制度有重大参考意义。

（二）增加“听证程序”，可诠释上述构建“提起诉讼的当事人”、“应诉当事人”、“受理案件人民法院”三角平衡的“请求、应答、裁定”立案制度。

行政诉讼案件“起诉条件”中的原告资格、被告资格、行政诉讼受案范围、起诉时效等等问题具有复杂性，有时很难通过对当事人起诉状及其相关材料的审查就能够辨别清楚。这个难题客观存在，也无法回避。

没有完全搞清楚相关问题就草率地裁定不予受理，违反人民法院裁判应当事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确的基本要求，也不符合保护当事人诉权原则。之前的“立案难”问题，与立案审查过严有密切关联。反之，在登记立案制度下，不能从过严极端走向过宽，甚至不管的极端，否则必然带来虚假诉讼、纠缠诉讼、诉权滥用等严重侵占、浪费司法资源的后果，并在无形中损害司法权威。

笔者认为：根据《规定》下的登记立案制度，起诉当事人向法院提交诉状后，人民法院对诉状进行形式审查后予以登记。诉状登记程序，已将提起诉讼当事人请求解决争议的需求纳入司法程序，人民法院应当依法处理该需求。而“已登记诉状是否符合起诉条件”审查程序，是人民法院判定该需求是否符合进入下一步开庭审理实体解决争议的第一步处理程序。

该“已登记诉状是否符合起诉条件”审查，天然牵涉到案件实体法律关系的审查。如仅根据提起诉讼一方当事人所陈述的事实，难免偏颇，也不符合诉讼双方当事人享有同等辩护权利。传统的请求、应答立案模式，不但剥夺了被起诉当事人享有的拒绝法院审理抗辩权，也将提起诉讼当事人与法院直接置于相互对抗地位。

而根据审判权特征，法院与当事人间关系是中立的，非对抗式。如在人民法院决定是否受理前增加听证程序，引入被起诉一方当事人，听取引入被起诉一方当事人抗辩意见后，人民法院根据抗辩双方意见后再依法裁定案件是否受理。显然，“已登记诉状是否符合起诉条件”判定争议的对抗性，已由“提起诉讼当事人与人民法院之间抗辩”转移到“提起诉讼一方当事人与被起诉一方当事人间的抗辩”，而人民法院回归审判中心，独立听取双方当事人意见，依据事实和法律规定作出中立裁决。

该听证程序引入，有效发挥了当事人间的诉权抗辩性，实现了审判权独立性、中立性、被动性的权力本质属性。

（三）引入听证程序的登记立案制度模式设想

提起诉讼一方当事人向人民法院提交诉状及相关资料。

人民法院对当事人提交的诉状及相关资料进行形式审查，符合诉状登记要求的，依法登记诉讼。

人民法院登记诉状后，将登记诉状副本及相关资料送达被起诉一方当事人，告知该当事人必须在法院指定期限内提交“该登记诉状是否符合起诉条件”答辩意见，告知该当事人有权申请听证权利，是否召开听证会由法院依法决定。如该当事人在指定期限内未提交“该登记诉状是否符合起诉条件”答辩意见，人民法院将依法受理该案件，并将按行政诉讼法及行政实体法审理该诉讼，直接审理被诉行政行为是否合法。

人民法院在收到被起诉一方当事人提交的“该登记诉状是否符合起诉条件”答辩意见后，有权根据案件疑难程度，有权以书面审查方裁定是否受理，也有权决定是否召开听证会开庭审理后裁定是否受理。

因对“已登记诉讼是否符合起诉条件”审查已涉及实体审查，为便于审判资源高效运行，为查明案件事实、明确争议焦点等可能后续审理需要，应当由行政审判庭行使，而非立案庭行使。人民法院可参照人民检察院改革模式，将立案庭改革为案件管理中心，正真实现“谁审判、谁负责”的审判职责，理顺现存的立案庭与业务庭间的分割困境。

当然，召开听证会议审理程序，仅适用疑难复杂的案件。人民法院可根据审判实务需要，制定召开听证会议审理的适用范围，比如：利害关系人作为原告提起的行政诉讼、一方当事人以同一事实或关联事实多次提起行政诉讼、被起诉一方当事人主张原告滥用诉权、人民法院发现可能存在双方虚假诉讼、新类型行政诉讼等情形。

听证由审理法官主持，可以邀请人大代表、政协委员、专家学者、公民等共同参与，充分听取当事人意见后再作出处理决定，充分保障当事人陈述、举证、申辩的权利。

（四）引入听证程序的意义

1.可有效过滤虚假诉讼、滥用诉权、纠缠诉讼等案件进入实体审理程序，避免后续审判资源被占用及浪费。

2.可有效疏导提起行政诉讼当事人与人民法院对立情绪，缓解“立案难”、“审理难”问题，避免当事人对行政行为不满情形转嫁到司法程序，降低解决矛盾难度，从而增强社会稳定，保障司法权威。

3.可有效提高提起诉讼当事人依法维权精准度，减少现行制度下大量案件在实体审理后被裁定驳回起诉，降低社会总成本。

结束语：行政诉讼登记立案制度自2015年5月1日实施以来，明显缓解“民告官”的“立案难”，而人民法院内部“立案难”、“审理难”等问题已逐渐显现。好在行政诉讼审理期限较长且登记立案制度实施不久，但假以时日，行政诉讼案件数量是否会击穿行政审判现有的有效司法资源底线，也非需笔者顾虑。而大量行政诉讼案件在审理后被裁定驳回起诉，确已导致大量的司法、行政资源被占用，甚至无端浪费。面对驳回起诉裁定，作为行政诉讼代理人的律师，也许几家欢喜几家愁。但从维护司法权威出发，笔者作为法律职业共同体的一员，有必要提出自己见解，也许贻笑大方，却息息相关。

注释：

1. 作者：沈岿，《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对》，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11823

2.作者：小宗师，《诉权理论研究的现代与传统之分》，http://www.xiaozongshi.com/article/428008-1/1/

3.作者：李国栋，《谈审判权的特征》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2003/12/id/95444.shtml

4.作者：郭颂彬，《立案登记制之浅析》http://www.xzbu.com/2/view-7423118.htm

5.作者：许尚豪，《“立案登记制”后如何审查立案》，http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2014-12/24/content_92037.htm?div=-1